L’INSEE gagne-t-elle de l’argent illégalement avec sirene.fr?

Comme promis, un article sur l’INSEE et la transparence, au moment où sort le nouveau site: sirene.fr. Ou comment la statistique française bafoue la loi.

La France dispose d’un assez bel outil statistique, qui s’appelle l’INSEE. Chargée de la statistique publique, cette direction du ministère de l’Economie et des Finances fournit de nombreuses informations, souvent précieuses, sur l’état du pays. Ce blog y fait d’ailleurs régulièrement référence.

Je voudrais aujourd’hui m’appesantir sur deux questions que je crois essentielles dans la compréhension de ce qu’est l’INSEE:

1) l’INSEE est-elle un organe transparent?

2) les pratiques de l’INSEE sont-elles légales, notamment dans le domaine de la vente de données?

L’INSEE est-elle un organe transparent?

Cette question mérite enfin d’être posée! car plus personne, en France, ne semble véritablement se poser la question exacte du fonctionnement de l’INSEE vis-à-vis de l’information publique.

On rappellera ici qu’est toujours en vigueur la loi n° 51-711 du 7 juin 1951 sur l’obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques qui définit toutes les règles applicables au secret qui doit peser sur les études de l’INSEE. Si ce secret vise largement à protéger les données privées, il est assez remarquable qu’il ne soit contre-balancé par aucune disposition législative sur la nécessaire transparence des études menées.

Au contraire, l’article 2 de la loi prévoit ceci:

Toute enquête statistique des services publics, à l’exclusion des travaux statistiques d’ordre intérieur ne comportant pas le concours de personnes étrangères à l’Administration, doit être soumise au visa préalable du ministre chargé de l’économie et du ministre à la compétence duquel ressortissent les intéressés.

Le visa ne peut être accordé que si l’enquête s’inscrit dans le cadre du programme prévu à l’article précédent, si elle est prévue par une loi spéciale ou si elle présente un caractère de nécessité et d’urgence indiscutables.

Cette disposition en dit long sur la subordination de l’INSEE au pouvoir politique.

Il aura simplement fallu attendre… la loi du 4 août 2008 dite de modernisation de l’économie, et son article 144, pour que le principe d’indépendance professionnelle de l’INSEE soit reconnu. Encore un signe de la très grande appétence républicaine pour la transparence.

Cette disposition suffit-elle à rendre l’INSEE transparente?

Avant d’entrer dans le vif du sujet, il faut probablement préciser ce qu’on entend par « INSEE ».

En réalité, l’activité de l’INSEE peut se décomposer en trois volets:

- des statistiques régulières sur une série de sujets plus ou moins récurrents

- des analyses commentées de ces statistiques par des experts, sous forme de publications aux formats variés

- des bases de données, que je répartirai en trois pôles – les données démographiques et locales, la base Esane sur les entreprises, et la base Sirene, également sur les entreprises.

Cet article se concentrera essentiellement sur les statistiques et les bases de données, en laissant de côté les analyses commentées. Ce choix répond à une logique simple: les analyses d’experts sont au fond une activité de plus en plus annexe, qui répond à une prise de responsabilité éditoriale qui engage peu la question de la transparence.

Les statistiques de l’INSEE sont-elles transparentes?

Pour répondre à cette question, je reprends à mon compte les critères exposés par la Sunlight Foundation:

Exhaustivité Relatif Certaines statistiques ne comportent pas les données en séries longues
Authenticité Non L’INSEE ne donne pas accès à ses fichiers originels et n’en produit que des retraitements
Actualité Relatif De nombreuses statistiques sont datées
Accessibilité Relatif Certaines statistiques sont simplement publiées sous forme de synthèse graphique, sans accès à la base d’origine
Lisibilité numérique Oui L’INSEE a adapté ses publications pour une lecture Internet
Non-discrimination Oui Les publications sont ouvertes à tous
Formatage standard Oui L’INSEE publie d’ordinaire en format CSV ou Excel facilement utilisable
Contrôle des droits Oui Pour l’essentiel, l’accès aux statistiques est libre de droits
Archivage Relatif L’INSEE n’a pas de politique globale de mise en ligne des séries longues
Gratuité Oui Les documents en ligne (hors bases de données) sont gratuits

On le voit, il reste du travail à faire, à l’INSEE, pour devenir complètement transparent. Si l’on compare notre institut statistique à ce que propose Eurostat ou l’OCDE, l’accès aux données d’origine est bien plus restreint en France que dans les institutions internationales. Et c’est bien regrettable.

La vente de données par l’INSEE est-elle légale?

Reste maintenant le plus gros morceau: la vente des bases de données par l’INSEE, spécialement la base SIRENE, à des tarifs scandaleux, qui peuvent dépasser les 100.000€.

La base SIRENE, c’est, comme le précise elle-même l’INSEE, « la base de données officielle, actualisée tous les jours, regroupant les 9 millions d’entreprises et d’établissements en activité. » Elle est constituée le dernier alinéa de l’article R 123-232 du Code de Commerce. La base Sirene existe donc par une obligation de service public.

Il se trouve que l’INSEE a manifestement décidé de transformer cette obligation légale en marque déposée, avec un tout nouveau site dédié:

Capture de Sirene.fr

Capture de Sirene.fr

Mais quelle mouche a frappé l’INSEE, de croire qu’une base de données publiques peut devenir sa propriété personnelle?

Un maquillage réglementaire de fortune

Pour qu’une direction d’un ministère puisse lancer ce genre d’opérations, il faut en effet qu’elle soit légale. C’est pourquoi, après de nombreuses années de flou (le site Sirene.fr est sorti la semaine dernière), l’INSEE a tenté de régulariser sa situation par les artifices suivants:

1) au nom de l’article 4 de la loi du 1er août 2001 relative aux lois de finances (la fameuse LOLF), les services de l’Etat peuvent percevoir des recettes dans des conditions précises:

La rémunération de services rendus par l’Etat peut être établie et perçue sur la base de décrets en Conseil d’Etat pris sur le rapport du ministre chargé des finances et du ministre intéressé. Ces décrets deviennent caducs en l’absence d’une ratification dans la plus prochaine loi de finances afférente à l’année concernée.

Il faut ici bien noter que la loi parle de « rémunération de services rendus ».

2) Le ministère des Finances a donc pris un décret, en 2006, pour encadrer les pratiques de l’INSEE.

L’article 1 du décret prévoit:

Peuvent donner lieu à rémunération pour services rendus à des personnes privées et publiques autres que l’Etat les prestations fournies par les directions et services du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie dont la liste suit :

1° Vente d’ouvrages et de documents, quel que soit le support utilisé ;

2° Cession des droits de reproduction ou de diffusion des ouvrages et documents mentionnés au 1 ;

3° Reproduction de documents d’information ;

4° Organisation de colloques, conférences, séminaires, expositions et salons, locations de salles ou d’espaces ;

Consultation, location ou cession de bases de données informatiques ;

Là encore, on notera qu’il s’agit d’une rémunération pour service rendus, au demeurant applicable à tout le monde autre que l’Etat lui-même.

3) le 3 octobre 2012, le ministre des Finances a pris un arrêté pour fixer les tarifs praticables pour l’INSEE pour la base Sirène.

En apparence, tout va donc pour le mieux dans le meilleur des mondes, et l’affaire est bouclée.

Une affaire bâclée, et « caduque »

Le problème de ce petit montage tient au fait que Bercy, dans son arrogance habituelle, a manifestement oublié de border son affaire.

Ainsi, la loi est formelle: les décrets (autorisant la facturation de prestations) deviennent caducs en l’absence d’une ratification dans la plus prochaine loi de finances afférente à l’année concernée.

Je me suis donc replongé dans la loi de finances 2007 et, sauf erreur de ma part, je n’ai rien trouvé qui ratifie le décret autorisant les directions du ministère des finances à percevoir des recettes. Il y a bien un article 37 qui prévoit une disposition de ce genre pour la Documentation Française. Mais rien pour l’INSEE. 

Comme je suis encore naïf vis-à-vis des services de l’Etat, je leur prête a priori une forme d’infaillibilité qui me laisse croire que j’ai tort et que je n’ai pas trouvé dans la loi de finances 2007 la ratification du décret d’avril 2006 (au demeurant, formule juridiquement curieuse, m’enfin bon…).

Si je devais avoir raison, toutefois, cela signifierait tout simplement que la rémunération de l’INSEE est illégale. Amusant, non?

Un prix totalement burlesque, et contraire à la loi

Supposons toutefois que l’INSEE ait un droit acquis à imposer des redevances pour la consultation des bases de données qu’elle constitue au titre de ses obligations de service public, peut-elle pratiquer sur ces bases n’importe quel prix?

Là encore, l’arrêté de 2012 qui permet d’imposer des tarifs supérieurs à 100.000 euros paraît bien cavalier aux regards des obligations légales qui pèsent sur l’INSEE.

On notera d’abord que l’arrêté de 2012 ne prend pas le soin de nous expliquer comment est calculé le prix de la base Sirène, qui est, j’insiste lourdement, une redevance pour service rendu et non un caprice des administrateurs de l’INSEE qui veulent jouer aux petits capitalistes avec l’argent du contribuable.

Or… l’ordonnance du 6 juin 2005 prise pour transposer la directive communautaire de 2003 déjà citée dans ce blog, est catégorique:

« Art. 15. – La réutilisation d’informations publiques peut donner lieu au versement de redevances.
« Pour l’établissement des redevances, l’administration qui a élaboré ou détient les documents contenant des informations publiques susceptibles d’être réutilisées tient compte des coûts de mise à disposition des informations, notamment, le cas échéant, du coût d’un traitement permettant de les rendre anonymes.
« L’administration peut aussi tenir compte des coûts de collecte et de production des informations et inclure dans l’assiette de la redevance une rémunération raisonnable de ses investissements comprenant, le cas échéant, une part au titre des droits de propriété intellectuelle. Dans ce cas, l’administration doit s’assurer que les redevances sont fixées de manière non discriminatoire et que leur produit total, évalué sur une période comptable appropriée en fonction de l’amortissement des investissements, ne dépasse pas le total formé, d’une part, des coûts de collecte, de production et de mise à disposition des informations et, d’autre part, le cas échéant, de la rémunération définie au présent alinéa.
« Lorsque l’administration qui a élaboré ou détient des documents contenant des informations publiques utilise ces informations dans le cadre d’activités commerciales, elle ne peut en facturer la réutilisation aux autres opérateurs à un coût supérieur à celui qu’elle s’impute, ni leur imposer des conditions moins favorables que celles qu’elle s’applique à elle-même.

On voit bien que le montant des redevances de l’INSEE ne peut être libre. Il doit obéir à des critères précis, et rien, dans les textes réglementaires qui maquillent la vente de la base Sirène, ne correspond à ces critères.

On notera aussi que le montant de la redevance doit être le même pour une personne privée que pour les services de l’Etat. Or, le décret de 2006 sur les redevances perçues par le ministère des Finances prévoient que l’Etat échappe à la facturation des services que les personnes privées doivent subir. Là encore, nous nageons en pleine illégalité…

Une licence illégale… et ennemie de l’emploi

Lorsqu’un personne privée décide de souscrire aux abonnements SIRENE, elle reçoit une licence extrêmement restrictive, prévue l’arrêté de 2012, selon les termes suivants:

Le bénéficiaire ne peut utiliser ces informations que pour ses besoins propres, internes à l’entité juridique qu’il représente; il ne peut donc, en particulier, les mettre à disposition d’un tiers, gratuitement ou contre paiement, sous quelque forme que ce soit et selon quelque modalité que ce soit, sans la signature préalable d’une convention particulière avec l’INSEE (…)

Chacun comprend bien cette disposition de l’article 2 de l’arrêté de 2012: l’INSEE a décidé d’utiliser commercialement la base Sirène, et met en place une réglementation destinée à interdire toute concurrence. Façon URSS 1960.

Le problème, c’est que l’ordonnance de 2005, là encore, interdit totalement ce genre de disposition, puisqu’elle prévoit:

 Art. 16. – Lorsqu’elle est soumise au paiement d’une redevance, la réutilisation d’informations publiques donne lieu à la délivrance d’une licence.
« Cette licence fixe les conditions de la réutilisation des informations publiques. Ces conditions ne peuvent apporter de restrictions à la réutilisation que pour des motifs d’intérêt général et de façon proportionnée. Elles ne peuvent avoir pour objet ou pour effet de restreindre la concurrence.
« Les administrations qui élaborent ou détiennent des documents contenant des informations publiques pouvant être réutilisées dans les conditions prévues au présent article sont tenues de mettre préalablement des licences types, le cas échéant par voie électronique, à la disposition des personnes intéressées par la réutilisation de ces informations.
« Les conditions dans lesquelles une offre de licence est proposée au demandeur sont fixées par voie réglementaire.

Première entorse, mineure: l’INSEE n’a pas mis en place de licence-type, alors qu’elle y est obligée.

Deuxième entorse, majeure et essentielle: les restrictions apportées à la réutilisation des données par l’INSEE ne sont pas justifiées par des motifs d’intérêt général, mais bien par la volonté d’interdire la concurrence. En l’espèce celle de start-up qui pourraient créer de l’emploi. Pas beau, ça…

Une violation caractérisée du droit communautaire

Rappelons en outre (et je renvoie ici à mon article récent sur le sujet) que tous ces bidouillages de l’INSEE destinés à permettre à cette direction du ministère des Finances de revendre des données qu’elle collecte dans le cadre de ses obligations de service public sans s’embarrasser de la moindre concurrence sont totalement contraires au droit communautaire.

La directive de 2003 précise par exemple:

Lorsque des redevances sont prélevées, le total des recettes provenant de la fourniture et des autorisations de réutilisation de ces documents ne dépasse pas leur coût de collecte, de production, de reproduction et de diffusion, tout en permettant un retour sur investissement raisonnable. Les tarifs devraient être fixés en fonction des coûts pendant la période comptable appropriée et calculés en concordance avec les principes comptables applicables aux organismes du secteur public concernés.

Je m’en vais de ce pas interroger l’INSEE sur la compatibilité de ses tarifs avec ces dispositions de l’article 6 de la directive, et ne manquerai pas de vous tenir informés de sa réponse…

Éric Verhaeghe

Fondateur de Parménide. Esprit libre.

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